一、审判实证：2008年以来审理民事再审、再审审查案件的基本情况

    2008年民诉法修改以来，我院受理民事再审案件64件，审结64件，结案率为100%，其中改判、发回21件，改判、发回率为32.81%；调解、撤诉16件，调解撤诉率为25%；维持25件，维持率为42.19%。从案件来源来分，检察院抗诉17件，占26.56%，省院指定再审22件，占34.38%，两项占60.93%。其它（本院依职权再审或基层法院再审上诉的案件）25件，占39.06%。

    2008年以来，我院共受理各类主体申请（提请）再审审查案件66件，其中当事人申请再审36件，占54.55%。审结33件，其中裁定再审12件，占结案的36.36%，裁定驳回当事人申请、当事人撤诉等共21件，占结案总数的63.64%。检察院抗诉26件，占申请（提请）再审审查案件的39.39%，依法裁定再审26件；本院依职权提请再审审查4件，占申请再审审查案件的6%，裁定再审4件。

    与此同时辖区三个基层法院共审结各类民事再审案件25件，其中中院指定审理15件，基层法院受理10件，四年时间每个基层法院平均审结8.33件。

    从以上统计数据不难看出我院再审案件有以下特点:

    1、申请再审审查和再审审理的案件数量不多，基本可以做到100%结案。三年共计130件，平均每年只有37.14件。而基层法院更少，每年不足4件。

    2、进入再审的案件质量不容乐观。再审案件的平均改判、发回率为32.81%，案件平均维持率只有42.19%。

    3、民诉法修改后，再审案件的来源主要是检察院抗诉和省院指定再审。审结的各类再审案件64件，其中检察院抗诉再审17件，占26.56%，省院指定审理22件，占34.38%，两项占60.93%，占再审案件的绝对多数。不难看出当事人以向上级法院申请再审或向检察院申请抗诉作为其主要救济方式，法院依职权纠错在实践中使用的明显不足。

    4、再审案件的调撤率持续上升。近年来虽然再审案件数量和再审案件的审理难度不断增加，但我院始终坚持“精益求精审判”和“调解优先、案结事了”的理念，增强法官对再审案件的调解意识，通过能动司法，完善调解的工作机制，加大再审调解工作力度，三年来再审案件的调撤率一直保持在25%以上，今年上半年再审案件的调撤率达50%，取得了案结事了人和的良好效果。

    5、各类申请再审审查案件从数量和裁定进入再审的比率来看，当事人申请再审、检察院抗诉、人民法院依职权提请案件的数量占总数的比率分别为：54.55%、39.39%、6%。其中当事人申请再审最多，人民法院依职权启动再审的案件最少，检察院抗诉提请再审案件占有一定比例，达39.39%。但从经审查，裁定进入再审的案件比率来看，与申请再审的比率呈现出不一致或相反的状况，分别为36.36%、100%、100%。其中当事人申请再审的案件裁定进入再审程序的最少，检察院和人民法院提请再审的案件全部裁定进入再审程序。由此反映出，司法实践中当事人申请再审事由成立的占有一定比例，达36.36%，而检察院抗诉和人民法院依职权提请的再审案件，均依法进入再审程序。

    6、对各类提请再审案件的处理法院来看，当事人申请再审的案件和人民法院依职权启动再审的案件，全部依法由本院再审；对检察院抗诉进入再审共26件，本院审理的较少，10件，占38.46%，指定基层法院审理的多，16件，占61.54%。

    7、检察院抗诉提请再审的案件，从案件数量上，近年来高居不下，占各类提请再审案件的39.39%，仅次于当事人申请再审的数量，远远高于人民法院依职权启动再审的案件；从进入再审的比率上讲，远远高于当事人申请再审案件的比率，与人民法院依权提请再审的案件的比率持平。由此可以看出，因检察院抗诉的案件可以直接进入再审的立法导向，致使当事人愿意选择向检察院申诉，可以最大化减少成本或达到目的，同时检察院行使民事抗诉权的工作力度不断加大，导致抗诉案件数量稳中有升，高居不下。

    二、现实问题：立法缺陷、工作机制及司法能力不足等在实践中的反馈

    （一）各类主体申请（提起）再审审查案件在处理过程中存在的问题

    1、立法将当事人申请再审案件的管辖“上提一级”后实践中出现的问题。“上提一级”虽明确了再审申请案件由上一级法院管辖，避免了当事人多头申请再审、重复申诉，对上级法院加大审判监督力度和提高案件质量有积极和明显作用。同时也有一些消积影响，主要表现为：

    （1）基层法院再审案件数量减少，再审案件的职能被退化。以我院下辖的三个基层法院为例，四年时间平均每个法院审结案件8.33件，三个法院每年受理的案件不到4件，基层法院因再审案件的案源不足，审监庭审判案件的职能发挥不够。如果刑事诉讼法与行政诉讼法均将申请再审案件上提一级，基层法院审监庭审判案件的职能将更加被退化和边缘化。

    （2）“上提一级”在各级法院实施中被“走样”，立法本意被虚化。“上提一级”的立法本意是由上级法院审理下级法院已生效的案件，加大审判监督力度，纠正错误的裁判，确保公正审判，实行案结事了。但由于“上提一级”后，上级法院特别是高级法院再审案件数量急剧增加，形成上级法院立案审查的多，指定下级法院审理的案件也相应增加；上级法院多部门办理再审案件，把握的标准和处理结果不尽一致；上级法院立案审查的多，当事人申诉仍然不少，且申诉的级别越来越高。“上提一级”制度没有被严格执行，流于形式，最终不能真正实现立法的初衷和达到预期效果。

    （3）审查部门、方式多样化的工作机制，使再审职能被分解，审判监督的功能被弱化。修正后再审程序采取的是“三阶结构”，即立案、审查、审理构成审判监督程序有机的整体。而实践中，由于大量申请再审案件由上级法院处理，在职能的分工上，有的法院由立案庭进行立案和审查，然后由其他业务庭再审；有的由立案庭登记，由其他业务庭进行审查和再审；还有的由上级法院的立案庭或业务庭等多部门审查，再指定下级法院审理。这样造成一个案件的再审程序被同一个法院的不同部门或上下级法院的不同部门分解，掌握的标准不一，认识不一，最后处理结果不一致，甚至相反。在审查处理的方式上，有的法院在当事人提交书面意见后直接作出裁定是否再审；有的通过询问当事人或调取卷宗审查后作出裁定等，这些方法虽然都符合最高人民法院《第一次全国民事再审审查工作会议纪要》的要求，但以这些审查方式来动摇原一、二审法院经过开庭审理，有的经原审法院审委会讨论决定后生效裁判的既判力，显得过于简单或轻率。因此，这种多部门的审查与审理，多元化的审查处理方式最终弱化了审判监督程序应有的整体功能。

    （4）不便于当事人诉讼和人民法院及时审判。由于大多数再审案件经过二审程序，当事人申请再审必须向省高院申请，从立案到审结，当事人要多次来回奔波，极不方便，同时增加了时间和诉讼成本。实践中，有的当事人不愿意到上级法院申请再审，而坚持要求原审法院再审。同时也不便于上级法院审查处理，上级法院与事发地或原审法院路途较远，有时为一件案件或很小的争议，从通知当事人至调卷宗或组织调解、送达文书，也要费很长时间与极大精力才能完成，不便于提高工作效率。

    （5）造成了矛盾上移或上交，不利于纠纷的就地解决或将纠纷解决在基层。“上提一级”客观上造成大量的纠纷集中在上级法院，使部分当事人之间的不当请求或行为交叉感染，增加了上级法院的工作压力，也使纠纷的处理失去了一些有力的支撑或环境，如地方党委、政府或有关社会力量的协调等，使上级法院解决纠纷的难度增加。

    （6）造成再审案件在各级法院的分布不均衡，没有发挥各级法院再审的功能。“上提一级”虽然解决了上级法院受理当事人申请再审案件的宽度，形式上解决了当事人申诉难的现象，但立法没有设计不同审级的法院受理再审案件不同的标准，特别是对高级法院等上级法院受理再审案件没有相应的条件限制，致使原审法院再审职能没有发挥，大量的案件涌入上级法院，再审案件在基层法院、中级法院、高级法院等呈现出倒金字塔的状态。

    （7）造成上下级法院关于再审申请案件沟通不及时，信息不共享，工作协调性不够。由于当事人直接向上级法院申请再审，上级法院既不需要通知原审法院，有时也不向原审法院调卷，直到作出是否再审的裁定，原审法院并不知情处理结果，也不知道有哪些案件在申请再审。

    （8）造成司法对诉权的保护不平等。诉权作为公民和社会组织向国家请求司法保护的一种权利，存在于民事诉讼、行政诉讼和刑事诉讼三大诉讼法中。其性质是公民享有的一项基本权利，应平等保护。对于民事再审案件规定由上一级法院管辖，是对当事人诉权的尊重，使民事再审案件当事人程序权利和实体权利有了制度上的保障。而我国现行刑事诉讼法、行政诉讼法对当事人申请再审没有规定由上一级法院管辖。因立法的不同，形成“同等权利，不同等对待”尴尬局面。

    2、各类主体对案件提请再审在实践中存在的问题

    （1）当事人再审诉权的行使或滥用没有限定，没有与普通救济程序形成对接机制。当事人申请再审时并没有以客观原因不能使用普通救济程序为条件，导致有的当事人在诉讼中不遵守诚实信用原则，规避法律，在法定期限内不上诉，而直接向上级法院申请再审；有的滥用诉权，恶意申请再审，拖延执行。

    （2）民诉法与司法解释对案外人申请再审设立了不同的条件与标准。民诉法第二百零四条规定案外人对执行标的提出书面异议，理由成立的进行再审。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉审判监督程序若干问题的解释》第五条规定案外人对执行标的物主张权利，且无法提起新的诉讼解决争议的，在规定的期限内向上一级法院申请再审，导致实践中理解不一致，做法不同。

    （3）提请再审主体的多元化，使同一案件因提请再审的主体不同，提出的事由不同，同一案件反复多次再审。民诉法规定了当事人、案外人申请再审、检察院抗诉及人民法院依职权启动再审，但对各类主体提请再审的次数及先后顺序并不排斥，导致实践中有的当事人先后采取不同的形式对同一案件提请再审，有的向检察院申诉请求抗诉后，检察院对部分请求支持，其对检察院没有支持的事由又向人民法院申请再审，使再审审查案件过于泛滥，缺乏应有的规范。

    （4）裁定再审的案件一律中止原裁判的执行，有待完善。民诉法第一百八十五条规定，按照审判监督程序决定再审的案件，裁定中止原判决的执行。同时最高人民法院相关文书样式也有相应的要求。但理论上，只有有给付内容的裁判需要执行（包括行为的给付与金钱的给付），而确认之诉或形成之诉的裁判没有执行内容。实践中，有的案件即使是给付之诉，但生效裁判是驳回当事人的诉讼请求，本身没有执行内容；还有的判决生效后，案件在再审时，已经执行完毕，裁定再审时，对上述情形中止原裁判的执行没有意义。只有对有给付内容尚未执行的案件，裁定再审时，可以适时中止原裁判的执行，具有法律意义。

    （二）目前再审案件审理过程中存在的问题

    1、由于再审案件的涉诉时间较长，经历的程序多，再审时，诉讼主体的变更、消灭或下落不明，导致法律文书送达难，再审程序不能顺利进行，人民法院不能作出实体处理。如原生效裁判有给付内容，并已执行完毕，原审原告依生效裁判实现了权益。现原审被告申请再审或检察院依原审被告申诉提请抗诉时，原审原告因下落不明不到庭参加诉讼，如何处理？能否依一、二审程序缺席审理？是驳回其诉讼请求还是按撤回起诉处理？值得探讨。

    2、由于启动再审程序主体不同，再审的范围不同，且再审程序与不同审级相交织，使再审范围在不同的程序中相互混同、循环，导致案件的争点不固定，审理范围不明确。

    3、对检察院抗诉的再审案件，抗诉书由谁送达当事人，什么时间送达，是否可以公告送达等，法律和司法解释没有明确规定，实践中认识不一。

    4、再审案件的改判、发回的标准难以把握。由于再审法官的司法能力有待提高，对改判标准把握不准，是坚持实体公正的标准，还是兼顾实体公正与程序公正的双重标准，需要统一。

    三、完善与对策：更新理念、创新机制和提高司法能力

    对民事审判监督程序存在的问题，可以从以下几方面进一步完善：

    更新民事再审理念。我国现行的民事再审程序或制度是建立在国家本位、职权主义基础之上的权力监督机制，奉行的是实事求是，有错必纠的理念，不仅与一、二审民事诉讼中当事人不告不理，地位平等等诉讼制度相冲突，而且与现代民事诉讼中当事人私权自治和处分权的原理相违背。因此，设计再审制度应不断更新理念。

    规范“上提一级”的规定。明确只有经原审人民法院审判委员会讨论决定后生效的案件，当事人不服的，可向上级人民法院申请再审；或原审判决适用法律错误的，可向上级法院法院申请再审。其他未经审判委员会讨论决定的生效案件或涉及事实认定的案件等，由原审人民法院再审。同时规定“上提一级”的案件，上级法院原则上不得指定下级法院再审。这样不仅可以合理分流案件数量，也可以发挥不同级别法院的再审功能。

    规范当事人申请再审条件，禁止权利的滥用或不当行使。严格再审申请的条件，当事人申请再审应区分不同情形预缴相应的诉讼费用；二审诉讼中被上诉人等没有上诉的当事人，对维持原判的案件，不得申请再审等。

    规范检察院提请再审案件的范围，适度限制公权力干预民事诉讼。将检察院抗诉案件合理确定在涉及公共利益、国家利益以及审判人员因滥用职权等情形范围内，保证民事诉讼中私权自治与检察院监督权行使的有机统一。

    规范人民法院依职权启动再审的法定事由。改变现行民诉法第一百七十七条人民法院依职权启动再审的主观标准，明确规定相应的事由和范围。

    规范多元主体启动再审之间的相互关系，建立有限的再审制度。建立以当事人申请再审为主的再审制度，检察院抗诉和人民法院依职权启动再审的案件限定在国家利益、社会公共利益和审判人员徇私枉法等情形，或者当事人申请再审和向检察院申请抗诉只能二者选其一进行救济，不得反复提请再审。

    规范申请再审案件的审查处理的部门和方式。对申请再审案件审查部门要规范统一，由立案部门进行形式审查登记，由业务庭进行事由审查与再审审理；对审查方式，应以询问当事人、开庭或调卷审查为原则，特别是裁定再审的案件更应严格、谨慎。

    完善再审程序，建立独立的再审审理程序，使之与一、二审程序既有联系又有区别，避免再审特别救济程序普适化，与普通救济程序相互混同。

    严格区分再审案件的立案标准与改判标准。对于再审案件立案标准应把握事由成立原则；对于改判应把握实体公正与程序公正双重标准。程序有瑕疵，不影响实体公正的，不宜改判或发回；程序违法，剥夺当事人诉权或影响实体公正的，应改判或发回。

    不断提高审监法官的司法能力。面对新问题，审监法官应进一步加强学习，提高司法能力。特别是提高做群众工作的能力，提高适用法律规则和把握法律精神的能力，将当事人诉求或问题能妥善处理和化解，将普遍的法律规范准确恰当地适用于个案中，实现法律效果与社会效果的统一。