最高法发布《最高人民法院关于生态环境侵权案件适用禁止令保全措施的若干规定》
2021年12月28日上午，最高人民法院在全媒体新闻发布厅举行《最高人民法院关于生态环境侵权案件适用禁止令保全措施的若干规定》新闻发布会。最高人民法院副院长杨临萍、最高人民法院环资庭庭长刘竹梅、最高人民法院环资庭二级高级法官贾清林出席发布会，发布《最高人民法院关于生态环境侵权案件适用禁止令保全措施的若干规定》，并回答记者提问。发布会由最高人民法院新闻发言人李广宇主持。
图为发布会现场。王俏 摄
《最高人民法院关于生态环境侵权案件适用禁止令保全措施的若干规定》（以下简称《规定》）已于2021年11月29日由最高人民法院审判委员会第1854次会议审议通过，并于2021年12月28日正式发布。下面就司法解释的起草情况、主要内容作简要介绍说明。 一、《规定》起草的背景意义 生态环境与每个人息息相关，人民群众对美好生活的向往包含了对良好生态环境的期待。优美的生态环境是最普惠的民生福祉，是中华民族永续发展的可靠保证，只有尊重自然、顺应自然，才能实现人与自然和谐共生。党的十八大以来，习近平总书记高度重视生态环境保护，开展了一系列根本性、开创性、长远性工作，美丽中国建设迈出重大步伐，生态环境保护发生历史性、转折性、全局性变化。十九届六中全会、中央经济工作会议对生态环境保护提出了新要求，协同推进经济高质量发展与生态环境高水平保护需求更加迫切。 司法作为生态环境治理体系的重要组成部分，担负化解生态环境矛盾纠纷，保护生态环境国家利益和社会公共利益，保障人民群众环境权益的重要职责。生态环境侵权行为具有突发性、瞬时性、不可逆转性，危害后果具有滞后性、长久性、难以修复性，如何在民事诉讼保全制度框架下，及时制止侵权行为、防范生态环境风险，是各级人民法院面临的重要问题。 最高人民法院针对生态环境保护的自身特点，为回应环境司法实践中对行为保全措施的特殊需求，以《民事诉讼法》行为保全制度为依据，将延伸探索采取生态环境禁止令措施作为一项重要工作部署，指导各级法院积极开展工作实践。在认真总结各地法院司法实践的基础上，经过反复调研论证和广泛征求意见，就禁止令保全措施的法律依据、申请主体、适用范围、审查标准等问题予以规范，制定出台本《规定》，以实现禁止令保全措施对生态环境的预防性、及时性保护和对侵权行为的震慑作用，统一法律适用。 二、《规定》起草的指导思想和原则 习近平总书记指出：“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。”在《规定》起草过程中，我们始终坚持习近平生态文明思想、习近平法治思想，深入贯彻落实党的十九大以及十九届历次全会精神，找准环境司法审判与保护人民群众切身利益和服务经济社会高质量发展的最佳结合点，丰富完善生态环境司法保护制度体系。主要遵循的原则： 一是坚持以人民为中心。在《规定》起草过程中，坚持以人民群众对惩治环境污染、生态破坏行为的迫切需求为出发点，明确为防止申请人合法权益或者生态环境受到难以弥补的损害，可以采取禁止令保全措施给予救济，及时制止损害的发生或继续扩大。将民事裁定的内容以禁止令的形式张贴在污染环境、破坏生态行为实施地、损害结果发生地等相关场所，加大禁止令保全措施的公示力度，既对被申请人形成有力震慑，督促其及时停止侵权行为，又强化公众参与和监督，保障禁止令保全措施的执行和落实。 二是坚持“保护优先、预防为主”。生态环境具有一旦受到损害，难以恢复到原有状态，甚至完全丧失生态服务功能的特点。因此，“保护优先、预防为主”是生态环境保护的重要原则之一。为切实落实此原则，及时有效防止或者减少生态环境损害影响，《规定》明确了诉讼前和诉讼过程中均可以申请采取禁止令保全措施。对“情况紧急”给予可以缩短作出禁止令保全措施时间的特殊规定，强化预防性保全措施功能。 三是服务国家社会发展需要。申请人申请采取禁止令保全措施时，案件往往尚未进入审理阶段，禁止被申请人一定行为可能会对其合法权益、以及社会经济发展带来一定影响。《规定》明确在确定禁止令保全措施的适用范围、考量因素、审查期限时，要把握时、度、效，既要考虑对生态环境的保护，也要考量对国家社会发展及被申请人合法权益的影响，合理平衡各方利益关系。 三、《规定》的主要内容 《规定》共14条，主要包括法律依据、申请主体和程序、审查需考量的因素、效力期间、文书形式、提前解除、不履行的法律责任等相关内容。 （一）明确了禁止令保全措施的法律属性 禁止令保全措施的法律依据是《民事诉讼法》第100条、第101条规定的行为保全。在生态环境保全裁定基础上制作单独的禁止令予以公示，既体现了行为保全制度的一般特征，又体现了生态环境保护的特殊需要。 （二）明确了禁止令保全措施的申请主体和适用情形 《规定》第2条明确禁止令保全措施的申请主体，包括直接受到污染环境、破坏生态行为损害或者损害风险的自然人、法人或者非法人组织，以及《民法典》第1234条、第1235条规定的“国家规定的机关”和“法律规定的组织”。《规定》第3条明确在提起生态环境侵权诉讼时或者过程中可以申请诉中禁止令。同时，也考虑到生态环境受到损害的紧急情况，在提起诉讼前可以申请诉前禁止令。 （三）明确了采取禁止令保全措施的考量因素 申请人申请人民法院采取禁止令保全措施的前提是被申请人污染环境、破坏生态行为具有现实而紧迫的重大风险，不及时制止将使申请人合法权益或者生态环境受到难以弥补的损害。在此基础上，《规定》第5条细化了人民法院作出禁止令保全措施需综合考量的因素。一是被申请人污染环境、破坏生态行为是否被行政机关依法处理而仍继续实施；二是被申请人污染环境、破坏生态行为对申请人合法权益或者生态环境造成的损害是否会超过禁止被申请人一定行为对其造成的损害；三是禁止被申请人一定行为对国家利益、社会公共利益或者他人合法权益产生的不利影响；四是申请人的诉求应有基本的依据等其他应当考量的因素。 （四）明确了各方当事人的权利保障 《规定》总结环境司法实践经验，对禁止令保全措施实施过程中各方当事人的权利保障予以规定。一是第6条、第10条规定了询问、勘查、复议程序，保障当事人陈述、申辩等诉讼权利。二是第7条规定了申请人的担保责任，防止恶意申请和权利滥用。三是第11条规定了禁止令保全措施的提前解除，避免当事人或者利害关系人受到不必要的损害。四是第12条明确了不履行禁止令保全措施须依法承担相应法律责任，以保障禁止令保全措施的履行效果。 禁止令保全措施是民事诉讼保全制度在生态环境保护领域的拓展，其规范适用将有助于在生态环境司法保护中发挥积极作用。各级人民法院将以《规定》的出台为契机，深入学习贯彻习近平生态文明思想、习近平法治思想，切实落实环境司法“保护优先、预防为主”原则，为协同推进人民富裕、国家强盛、中国美丽提供更加有力司法服务和保障！
《最高人民法院关于生态环境侵权案件适用禁止令保全措施的若干规定》已于2021年11月29日由最高人民法院审判委员会第1854次会议通过，现予公布，自2022年1月1日起施行。 最高人民法院 2021年12月27日 法释〔2021〕22号 最高人民法院 关于生态环境侵权案件 适用禁止令保全措施的若干规定 （2021年11月29日最高人民法院审判委员会 第1854次会议通过，自2022年1月1日起施行） 为妥善审理生态环境侵权案件，及时有效保护生态环境，维护民事主体合法权益，落实保护优先、预防为主原则，根据《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国民事诉讼法》等有关法律规定，结合审判实践，制定本规定。 第一条 申请人以被申请人正在实施或者即将实施污染环境、破坏生态行为，不及时制止将使申请人合法权益或者生态环境受到难以弥补的损害为由，依照民事诉讼法第一百条、第一百零一条规定，向人民法院申请采取禁止令保全措施，责令被申请人立即停止一定行为的，人民法院应予受理。 第二条 因污染环境、破坏生态行为受到损害的自然人、法人或者非法人组织，以及民法典第一千二百三十四条、第一千二百三十五条规定的“国家规定的机关或者法律规定的组织”，可以向人民法院申请作出禁止令。 第三条 申请人提起生态环境侵权诉讼时或者诉讼过程中，向人民法院申请作出禁止令的，人民法院应当在接受申请后五日内裁定是否准予。情况紧急的，人民法院应当在接受申请后四十八小时内作出。 因情况紧急，申请人可在提起诉讼前向污染环境、破坏生态行为实施地、损害结果发生地或者被申请人住所地等对案件有管辖权的人民法院申请作出禁止令，人民法院应当在接受申请后四十八小时内裁定是否准予。 第四条 申请人向人民法院申请作出禁止令的，应当提交申请书和相应的证明材料。 申请书应当载明下列事项： （一）申请人与被申请人的身份、送达地址、联系方式等基本情况； （二）申请禁止的内容、范围； （三）被申请人正在实施或者即将实施污染环境、破坏生态行为，以及如不及时制止将使申请人合法权益或者生态环境受到难以弥补损害的情形； （四）提供担保的财产信息，或者不需要提供担保的理由。 第五条 被申请人污染环境、破坏生态行为具有现实而紧迫的重大风险，如不及时制止将对申请人合法权益或者生态环境造成难以弥补损害的，人民法院应当综合考量以下因素决定是否作出禁止令: （一）被申请人污染环境、破坏生态行为被行政主管机关依法处理后仍继续实施； （二）被申请人污染环境、破坏生态行为对申请人合法权益或者生态环境造成的损害超过禁止被申请人一定行为对其合法权益造成的损害； （三）禁止被申请人一定行为对国家利益、社会公共利益或者他人合法权益产生的不利影响； （四）其他应当考量的因素。 第六条 人民法院审查申请人禁止令申请，应当听取被申请人的意见。必要时，可进行现场勘查。 情况紧急无法询问或者现场勘查的，人民法院应当在裁定准予申请人禁止令申请后四十八小时内听取被申请人的意见。被申请人意见成立的，人民法院应当裁定解除禁止令。 第七条 申请人在提起诉讼时或者诉讼过程中申请禁止令的，人民法院可以责令申请人提供担保，不提供担保的，裁定驳回申请。 申请人提起诉讼前申请禁止令的，人民法院应当责令申请人提供担保，不提供担保的，裁定驳回申请。 第八条 人民法院裁定准予申请人禁止令申请的，应当根据申请人的请求和案件具体情况确定禁止令的效力期间。 第九条 人民法院准予或者不准予申请人禁止令申请的，应当制作民事裁定书，并送达当事人，裁定书自送达之日起生效。 人民法院裁定准予申请人禁止令申请的，可以根据裁定内容制作禁止令张贴在被申请人住所地，污染环境、破坏生态行为实施地、损害结果发生地等相关场所，并可通过新闻媒体等方式向社会公开。 第十条 当事人、利害关系人对人民法院裁定准予或者不准予申请人禁止令申请不服的，可在收到裁定书之日起五日内向作出裁定的人民法院申请复议一次。人民法院应当在收到复议申请后十日内审查并作出裁定。复议期间不停止裁定的执行。 第十一条 申请人在人民法院作出诉前禁止令后三十日内不依法提起诉讼的，人民法院应当在三十日届满后五日内裁定解除禁止令。 禁止令效力期间内，申请人、被申请人或者利害关系人以据以作出裁定的事由发生变化为由，申请解除禁止令的，人民法院应当在收到申请后五日内裁定是否解除。 第十二条 被申请人不履行禁止令的，人民法院可依照民事诉讼法第一百一十一条的规定追究其相应法律责任。 第十三条 侵权行为实施地、损害结果发生地在中华人民共和国管辖海域内的海洋生态环境侵权案件中，申请人向人民法院申请责令被申请人立即停止一定行为的，适用海洋环境保护法、海事诉讼特别程序法等法律和司法解释的相关规定。 第十四条 本规定自2022年1月1日起施行。 附件： 1.民事裁定书（诉中禁止令用）样式 2.民事裁定书（诉前禁止令用）样式 3.民事裁定书（解除禁止令用）样式 4.禁止令（张贴公示用）样式 附件1：民事裁定书（诉中禁止令用）样式 ××××人民法院 民事裁定书 （××××）……民初……号 申请人：×××，……（写明姓名或名称、住所地等基本情况）。 …… 被申请人: ×××，……（写明姓名或名称、住所地等基本情况）。 申请人×××因与被申请人×××…（写明案由）纠纷一案，向本院申请作出禁止令，责令被申请人×××……（写明申请作出禁止令的具体请求事项）。 本院认为：……（写明是否符合作出禁止令的条件，以及相应的事实理由）。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百条，《最高人民法院关于生态环境侵权案件适用禁止令保全措施的若干规定》第三条第一款、第八条、第九条第一款的规定，裁定如下： 一、……被申请人×××自本裁定生效之日……（写明效力期间及要求被申请人立即停止实施的具体行为的内容）。 二、……（若禁止实施的具体行为不止一项，依次写明）。 （不准予申请人禁止令申请的，写明“驳回申请人×××的禁止令申请。”) 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起五日内，向本院申请复议一次。复议期间，不停止裁定的执行。 本裁定送达后即发生法律效力。 审判长××× 审判员××× 审判员××× ××××年××月××日 （院印） 法官助理××× 书记员××× 【说明】 1.本样式根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百条、《最高人民法院关于生态环境侵权案件适用禁止令保全措施的若干规定》第三条第一款、第八条、第九条第一款制定，供人民法院在受理、审理案件过程中，依当事人申请作出禁止令时用。 2.当事人申请诉中禁止令的，案号与正在进行的民事诉讼案号相同，为（××××）……民初……号；若特殊情况下当事人在二审中申请诉中禁止令的，案号则为二审案号。 3.禁止令的效力期间原则上自裁定生效之日起至案件终审裁判文书生效或者人民法院裁定解除之日止；人民法院若根据个案实际情况确定了具体的效力期间，亦应在裁定书中予以明确。期间届满，禁止令自动终止。 附件2：民事裁定书（诉前禁止令用）样式 ××××人民法院 民事裁定书 （××××）……行保……号 申请人：×××，……（写明姓名或名称、住所地等基本情况）。 被申请人: ×××，……（写明姓名或名称、住所地等基本情况）。 因被申请人×××…（写明具体的生态环境侵权行为），申请人×××向本院申请禁止令，责令被申请人×××……（写明申请作出禁止令的具体请求事项）。 本院认为：……（写明是否符合作出禁止令的条件，以及相应的事实理由）。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零一条，《最高人民法院关于生态环境侵权案件适用禁止令保全措施的若干规定》第三条第二款、第八条、第九条第一款的规定，裁定如下： 一、……被申请人×××自本裁定生效之日……（写明效力期间及要求被申请人立即停止实施的具体行为的内容）。 二、……（若禁止实施的具体行为不止一项，依次写明）。 (不准予申请人禁止令申请的，写明“驳回申请人×××的禁止令申请。”) 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起五日内，向本院申请复议一次。复议期间，不停止裁定的执行。 本裁定送达后即发生法律效力。 审判长××× 审判员××× 审判员××× ××××年××月××日 （院印） 法官助理××× 书记员××× 【说明】 1.本样式根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零一条、《最高人民法院关于生态环境侵权案件适用禁止令保全措施的若干规定》第三条第二款、第八条、第九条第一款制定，供人民法院在受理案件前，依当事人申请作出禁止令时用。 2.当事人申请诉前禁止令时，尚未进入诉讼程序，故编立案号（××××）……行保……号。 3.禁止令的效力期间原则上自裁定生效之日起至案件终审裁判文书生效或者人民法院裁定解除之日止；人民法院若根据个案实际情况确定了具体的效力期间，亦应在裁定书中予以明确。期间届满，禁止令自动终止。 附件3：民事裁定书（解除禁止令用）样式 ××××人民法院 民事裁定书 （××××）……民初……号 申请人：×××，……（写明姓名或名称、住所地等基本情况）。 被申请人: ×××，……（写明姓名或名称、住所地等基本情况）。 本院于××××年××月××日作出××（写明案号）民事裁定，准予×××的禁止令申请。××××年××月××日，申请人/被申请人/利害关系人×××基于据以作出禁止令的事由发生变化为由，请求解除禁止令。 本院经审查认为，……（写明是否符合解除禁止令的条件，以及相应的事实理由）。依照《最高人民法院关于生态环境侵权案件适用禁止令保全措施的若干规定》第十一条第二款的规定，裁定如下： 一、解除××××（被申请人的姓名或者名称）……（写明需要解除的禁止实施的具体行为）。 二、……（若需解除的禁止实施的具体行为不止一项，依次写明）。 (如不符合解除禁止令条件的，写明：“驳回申请人/被申请人/利害关系人×××的解除禁止令申请。”) 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起五日内，向本院申请复议一次。复议期间，不停止裁定的执行。 本裁定送达后即发生法律效力。 审判长××× 审判员××× 审判员××× ××××年××月××日 （院印） 法官助理××× 书记员××× 【说明】 1.本样式根据《最高人民法院关于生态环境侵权案件适用禁止令保全措施的若干规定》第十一条第二款制定，供人民法院在禁止令效力期间内，因据以作出禁止令的事由发生变化，依申请人、被申请人或者利害关系人申请提前解除禁止令用。 2.根据《最高人民法院关于生态环境侵权案件适用禁止令保全措施的若干规定》第六条第二款因被申请人抗辩理由成立而解除已作出的禁止令、第十一条第一款因申请人未在法定三十日内提起诉讼而解除禁止令的，可参照本样式调整相应表述后使用。 3.若一审中裁定解除禁止令的，则采用一审案号（或之…）；若二审中裁定解除禁止令的，则采用二审案号；若系针对申请人在诉前禁止令作出后三十日内未起诉而解除或者提前解除的，则采用原禁止令案号之一。 4.解除裁定生效后，依据原裁定制作的禁止令自动终止。 附件4：禁止令（张贴公示用）样式 ××××人民法院 禁止令 （××××）…民初…号/（××××）…行保…号 ×××（写明被申请人姓名或名称）： 申请人×××以你（你单位）……（申请理由）为由，于××××年××月××日向本院申请作出禁止令。本院经审查，于××××年××月××日作出××号民事裁定，准予申请人×××的禁止令申请。现责令： ……（裁定书主文内容）。 此令。 ×××人民法院 ××××年××月××日 （院印） 【说明】 1.本样式根据《最高人民法院关于生态环境侵权案件适用禁止令保全措施的若干规定》第九条第二款制定，供人民法院在被申请人住所地，污染环境、破坏生态行为实施地、损害结果发生地等相关场所张贴以及通过新闻媒体等方式向社会公开时用。 2.如系诉中禁止令，案号与正在审理案件案号相同，如系诉前禁止令则案号为（××××）……行保……号。
